Management, qualité, performance : la distinction entre la gestion des collectivités, des entreprises publiques et celle des entreprises privées est-elle pertinente ?

Avant toute chose, je vais revenir sur le terme « entreprise publique ».

Selon l’INSEE, « L’entreprise est la plus petite combinaison d’unités légales qui constitue une unité organisationnelle de production de biens et de services jouissant d’une certaine autonomie de décision, notamment pour l’affectation de ses ressources courantes. »

Une entreprise publique est une entreprise où l’Etat dispose d’une participation financière supérieure à 50% du capital. Tout le monde connaît la SNCF, la RATP ou EDF.

Néanmoins, penchons nous sur leur statut juridique. Les établissements publics (EP) sont divisés en deux principaux types : EPA (établissements publics à caractère administratif), EPIC (établissements publics à caractère industriel et commercial).

Parmi les EPA on peut citer les caisses nationales de la Sécurité sociale, Pôle Emploi, IGN, VNF (Voies Navigables de France), ou quelques musées nationaux (ex : le musée du Louvre, le musée d’Orsay, le Quai Branly, le château de Versailles). Parmi les EPIC on trouve la RATP, SNCF, RFF, la Comédie française, les théâtres nationaux, le domaine du château de Chambord, le Grand Palais. (voir la liste complète des EP rattachés au Ministère de la culture)

Parmi les EP on trouve aussi des EPCI (établissement public de coopération intercommunal), des EPCC (établissement public de coopération culturelle) car les EP sont conçus pour s’adapter à la nature de leur activité.

Mais, qu’est ce qu’un EP ? Voici la définition issue d’un site du gouvernement :

Un établissement public (EP) est une personne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général, précisément définie, sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État, région, département ou commune). Il dispose donc d’une certaine souplesse qui lui permet de mieux assurer certains services publics. Il ne doit pas être confondu avec un établissement d’utilité publique qui relève du droit privé. (en savoir plus)

Si d’une façon générale les EPA sont fortement imprégnés par le droit public, en revanche, les EPIC sont plus nettement marqués par le droit privé. Si tous les EP sont des personnes morales de droit public, leur régime mêle règles de droit public et de droit privé.

Les EPIC ont un caractère « privé » plus marqué du fait de leur activité « industrielle et commerciale » (et donc lucrative) c’est pour cela, que parfois, ils sont transformés en entreprise privée ou société anonyme à capital totalement ou partiellement privé : Aéroport de Paris (depuis 2006), EDF, Gaz de France (aujourd’hui GDF SUEZ), La Poste (depuis mars 2010), Air France (depuis 2004), Seita (aujourd’hui Altadis, totalement privé), etc.

On peut donc dire que seul les collectivités, EPCI et certains EP (hôpitaux, établissements scolaires, bibliothèques, pompiers,…) sont totalement « publics » et voués à servir l’intérêt général.

Privé vs public à la loupe :

Le secteur privé et le secteur public produisent des biens et des services, gèrent un budget, une trésorerie, du personnel et poursuivent des objectifs. Cependant, les objectifs sont différents. Dans les collectivités, l’objectif est la satisfaction de l’intérêt général alors que dans le secteur privé, il s’agit de la rentabilité et du profit. Néanmoins, on voit que le souci de performance et de rentabilité s’accroît dans le secteur public.

L’entreprise publique poursuit, quant à elle, les deux objectifs simultanément : en raison de son statut public, l’intérêt général doit être rempli, mais les baisses de dotations (ou la concurrence privée) l’obligent à augmenter ses ressources propres. Ceci est particulièrement visible dans le secteur culturel et touristique où boutique, vente de produits dérivés, offres spéciales, évènementiel, mécénat,… se développent. Ces actions répondent à l’évolution des besoins de touristes/visiteurs mais également à la nécessité d’auto-financement accru.

Au niveau du personnel, dans le secteur public, le statut de fonctionnaire est synonyme de sécurité de l’emploi, tandis que dans le secteur privé, la non protection de l’emploi est une réalité. Néanmoins, la part croissante des contractuels dans les collectivités ainsi que le mélange personnel de droit public et privé dans les EPIC, tendent à réduire quelque peu cet écart. La notion de « gestion des ressources humaines » est présente dans les deux secteurs.

Pour son financement, l’entreprise privée a quasi-exclusivement recourt à l’emprunt bancaire (sauf les groupes qui peuvent se financer sur les marchés boursiers) alors que les entreprises publiques fonctionnent grâce aux subventions et aux recettes propres (estimées en moyenne à 30% dans les établissements culturels et touristiques). Les collectivités, quant à elles fonctionnent grâce aux dotations de l’Etat et aux emprunts bancaires (nous avons vu les déboires de certaines du à des emprunts « toxiques »).

Une entreprise privée peut être mise en liquidation judiciaire et cesser son activité alors que ceci est impossible pour une collectivité. Néanmoins, une entreprise privée peut être subventionnée (c’est le cas des associations loi 1901 assez courantes dans la culture et le tourisme) ou renflouée par l’Etat et/ou les collectivités locales afin d’éviter la fermeture et des licenciements massifs (SNCM, Caddie, Nice Matin), une crise financière (banques) ou faire pression (grève des pilotes à Air France). L’intervention de l’Etat ou des collectivités n’est donc pas réservée aux entreprises publiques. On le voit aussi lorsque l’Etat intervient pour limiter les « parachutes dorés » et « retraites chapeau » (ex : Safran)

Quant à la fiscalité, les entreprises privées et publiques en paient (et on a vu que souvent ce sont les entreprises publiques qui en paient le plus : voir article du blog), mais encore faut-il distinguer les grandes et les petites entreprises qui ne sont pas logées à la même enseigne. Les collectivités et les établissements type hôpitaux, écoles,… n’y sont pas soumis évidemment.

Contrairement à l’entreprise privée qui choisit ses clientèles, la sauvegarde de l’intérêt général (équité) peut être contraignant pour l’entreprise publique car tous les citoyens doivent pourvoir en disposer (ex : électricité pour EDF). Ceci dit, les mobilisations d’élus locaux et citoyens face à la « désertification rurale », la fermeture d’hôpitaux, de tribunaux, d’écoles, de lignes SNCF tendent à mettre à mal ce principe… De la même manière, les horaires des administrations, souvent peu adaptés aux citoyens actifs, remettent quelque peu en question le service public.

On peut aussi se demander si la RSE (responsabilité sociétale de l’entreprise) concept découlant du « développement durable » et visant une meilleure prise en compte des impacts environnementaux et sociaux des activités des entreprises ne se rapproche pas du concept d’« intérêt public ». Idem avec les entreprises de l’économie sociale et solidaire.

Beaucoup de critiques s’attachent à l’usage du terme « client » s’agissant du service public : ce terme, renvoyant à l’univers du profit, suscite des réticences dans le service public. Selon la définition proposée par la norme ISO 9000:2005, le mot client n’a pas de caractère marchand (« organisme ou personne qui reçoit un produit »). (Source : Politiques et Management Public, Vol. 27/2, 2010)

L’usager/citoyen est contraint d’utiliser les services publics (et il ne peut pas les choisir) alors que le client/consommateur peut sélectionner le produit qu’il souhaite acquérir parmi les offres du marché. Cependant, même si la concurrence dans le secteur privé peut jouer en faveur du consommateur (ex : téléphonie mobile et internet avec l’apparition de Free), les scandales d’entente sur les prix, de « durée de vie programmée » des équipements ou l’absence de pièces détachées tendent à réduire la marge de manœuvre de celui-ci. Par ailleurs, les services des administrations sont de plus en plus accessibles via internet pour accroître la disponibilité et fluidifier les échanges d’informations. Quant aux entreprises publiques, elles doivent aussi user de marketing, communication et politique tarifaire pour capter/garder le client (Ex : SNCF, musées,…).

Les démarches qualité, répandues dans le privé, sont aussi présentes dans le public : Qualité France (1987), cercle de qualité, engagement de service (1996), charte d’accueil « Marianne » ( 2005), certification ISO 9001… Nous verrons plus bas que la mesure de la performance (efficacité, qualité de service, efficience) n’est plus l’apanage du secteur privé même s’il reste des progrès à faire dans le secteur public.

Une note d’orientation des Nations Unies indique : Malgré la perception populaire (…) les entreprises publiques peuvent être à la fois efficaces et bien gérées. De nombreux pays ont eu le vent en poupe grâce à un secteur d’entreprises publiques très important.

Tout au long de la deuxième moitié du XXe siècle, des pays comme l’Autriche, la France, la Norvège, et l’Allemagne disposaient d’importants secteurs d’entreprises publiques qui avaient le vent en poupe. En ce qui concerne la France, les entreprises publiques étaient souvent à la pointe de la modernisation industrielle.

Il est impossible d’aborder ici toutes les différences dans le détails mais je vous invite à lire la note d’orientation de 2007 facile d’accès et très intéressant d’où j’ai tiré nombre d’informations.

Les maux du privé rattrapent le public :

Les tensions au travail n’épargnent pas le secteur public. Les TMS (troubles musculeux squelettiques) et RPS (risques psychosociaux) conjugués à la pression des citoyens et leur exigence de qualité, influent sur les conditions de travail. A tel point que l’accord du 20 novembre 2009 transforme les comités d’hygiène et de sécurité (CHS) de la fonction publique en comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) déjà connus dans le privé. L’ajout des termes « conditions de travail » élargit l’approche antérieure.

La forte pénibilité, physique ou morale, de nombreux métiers de la fonction publique territoriale est aujourd’hui avérée et reconnue. Les agents de catégorie C sont sans doute les plus directement concernés : manque de reconnaissance, pression croissante, exigence accrue de polyvalence, activités morcelées. Certains agents peuvent également souffrir de solitude ou de précarité. Jean-Claude FERRANT, pôle de compétences HSST à la Délégation régionale Aquitaine du CNFPT

La mobilité reste l’apanage des élites. Pour les cadres de la fonction publique, qui aspirent à davantage de fluidité dans la conduite des carrières et d’autonomie dans leur travail, la frustration n’en est que plus grande. Chez les employés, la frustration tient surtout à un décalage accru entre le niveau de formation – donc des attentes – et la réalité du travail proposé : de plus en plus d’agents de catégorie C sont titulaires de masters. La question de la motivation est l’un des enjeux centraux de la qualité de travail des fonctionnaires. Luc ROUBAN, directeur de recherche au CNRS, Centre de recherches politiques de Sciences Po. Source : Magazine « Travail et Changement », n° 344, juillet/août 2012

Pour expliquer cela, certains parlent aussi de la « très mauvaise acceptation de méthodes et d’approches inspirées du secteur privé » ou encore de « l’approche tentant de faire de chaque « usager » un « client » soucieux d’un service efficace, qualitatif, rentabilisé » et de « l’utilisation plus répandue du mode « projet » comme système d’organisation du travail ».

Le NMP (nouveau management public) et la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) de 2001 :

Au début des années 1980, de nombreux pays ont du faire face à une crise financière caractérisée par un important déficit public et un endettement élevé. Dans ce contexte, pour mieux répondre aux attentes et exigences des citoyens (qui sont aussi, selon les cas, des usagers, des contribuables, des bénéficiaires et des électeurs) et dans le but d’encadrer, de rationaliser voire de réduire les coûts, des solutions ont été envisagées en terme de management.

Ainsi, des méthodes de management – traditionnellement employées dans le secteur privé – se sont peu à peu répandues dans la sphère publique, constituant le courant du Nouveau Management Public (NMP) également appelé Nouvelle Gestion Publique (NGP). Ce processus a touché, de manière plus ou moins importante et sous des formes diverses, l’ensemble des pays de l’OCDE et de multiples pays en développement.

Le NMP est transdisciplinaire, touchant à la fois les fonctions stratégique, finance, marketing et ressources humaines.

Cependant, la France (où les fonctionnaires représentent près de 25% de la population active contre 15% en moyenne en Europe) n’a vraiment entrepris ce virage qu’au milieu des années 2000. A partir notamment de la mise en place en 2003 du processus de réduction des effectifs et de la LOLF du 1° août 2001 (en application depuis 2006).

Le but principal de la LOLF réside dans la recherche d’un meilleur pilotage des dépenses et dans une responsabilité accrue des gestionnaires. Par conséquent, la LOLF, poussant les administrations à la modernisation et à la gestion par la performance, est porteuse de beaucoup d’ambitions. Notamment améliorer l’image ternie du service public, éviter le gaspillage et réaliser des économies substantielles.

En France, 59% des salariés du secteur public estiment urgente une réforme du fonctionnement de l’État et du service public. C’est notamment le cas chez les jeunes (moins de trois ans d’ancienneté), souvent surqualifiés et désireux d’autonomie, avec un taux qui dépasse les 70%.

Source : Le Nouveau Management Public : Avantages et Limites, RECEMAP, 2007

La LOLF, en introduisant la logique de résultat dans la gestion publique a « entraîné la multiplication de ces indicateurs pour le mesurer : près de 900 pour caractériser le budget général, plus de 1000 en associant les budgets annexes. Ces indicateurs mesurent trois aspects de la performance : l’efficacité pour le citoyen, la qualité pour l’usager et l’efficience pour le contribuable. » Mais l’expérience a montré que ces indicateurs peuvent « poser des problèmes d’hétérogénéité, d’inadéquation aux objectifs poursuivis, de difficultés d’interprétation, de périodicité ou encore de fiabilité. »

Autre point faible de la LOLF, elle ne s’applique pas à l’intégralité du secteur public mais seulement aux opérateurs de l’Etat et aux organismes de sécurité sociale depuis 2008. Elle ne concerne pas les collectivités locales. Même celles-ci disposent d’un cadre juridique, budgétaire et comptable qui est en accord avec les principes consacrés par la LOLF… l’absence de cohérence entre les indicateurs empêche d’avoir une vision d’ensemble. (Source : publication du CREDOC)

Selon A. Amar et L. Berthier, la mise en œuvre du NMP a également fait ressortir les limites de ce modèle : manque de participation voir même résistances des agents, décideurs frileux de déléguer leur pouvoir ainsi que le manque de dirigeants du privé souhaitant rejoindre le secteur public. Il s’avère également particulièrement difficile d’appliquer ce système à certains secteurs comme l’éducation nationale, la culture ou l’hôpital public.

Je les rejoins quand ils soulignent la nécessité de « tenir compte de la nature des organisations » et passer du « standardisé » maladroitement adapté au secteur public au « sur mesure ».

Pour une gestion adaptée à la structure :

Tout problème de gestion comporte une dimension organisationnelle : car la gestion ce n’est pas seulement les processus et la structure de la division du travail. Elle intègre aussi les processus décisionnels, les zones de pouvoir, la circulation des informations, la communication, l’animation de l’équipe.

Donc, pour répondre à la question posée, il est évident qu’il faut différencier la gestion d’une collectivité, d’une entreprise publique et celle d’une entreprise privée. Mais j’irais encore plus loin en affirmant qu’elle doit être unique, adaptée à chaque structure. Car tout comme on ne peut pas calquer le modèle de gestion d’une TPE sur un groupe du CAC40 (et vice-versa), on ne peut pas gérer un hôpital comme un musée. A mon sens, toutes les structures (privées et publiques) doivent avoir des indicateurs de mesure de la performance et de qualité mais ils doivent être adaptés à l’activité et porteurs de sens pour être acceptés par le personnel et exploitables.

En outre, on ne peut pas transformer en 10 ans le modèle de gestion de la fonction publique qui prévaut depuis 70 ans (le premier statut général républicain des fonctionnaires est né en 1946). Or l’humain est un élément clé de la réussite. La transformation prendra donc du temps et elle devra garder le cap malgré les changements politiques.

Des changements sont nécessaires dans le public (pour une meilleure qualité de service et utilisation des impôts des contribuables) comme dans le privé (voir article « Une organisation devenue inefficace ») mais il faudra trouver le moyen de concilier intérêts individuels et collectifs.

Je vous invite à lire deux autres articles du blog : « L’Efficacité organisationnelle » et « L’entreprise libérée» et à puiser dans la bibliographie pour approfondir ce sujet.

Bibliographie / pour aller plus loin :

 

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3 commentaires sur “Management, qualité, performance : la distinction entre la gestion des collectivités, des entreprises publiques et celle des entreprises privées est-elle pertinente ?

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    Je vous invite à découvrir les publications de l’Institut Montaigne et notamment ce rapport sur la fonction publique : http://www.institutmontaigne.org/fr/publications/pour-une-fonction-publique-audacieuse-et-business-friendly

    Extrait : « Ce travail d’analyse et de réflexion s’attache à démontrer que d’importantes marges de progrès existent dans les comportements et dans la manière de travailler des agents publics. Qualité du service rendu à l’usager, réduction des dépenses financées par le contribuable et satisfaction des fonctionnaires au travail peuvent converger si l’organisation du travail, le rôle de l’encadrement et la gestion des ressources humaines évoluent en ce sens. »

    Bonne lecture

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